自2023年中央经济工作会议正式将“低空经济”列为战略性新兴行业以来，这一方兴未艾的经济发展形式即以极具吸引力的方式频繁进入公众视野，各地的相关配套政策亦呈雨后春笋之势。在各地争相发力低空经济、抢占新经济业态发展起步红利期的关键阶段，我们注意到：当前低空经济的区域发展差异已稍有萌芽，具体地说，部分先行城市已在这一场“低空马拉松”的起跑阶段隐隐有了拉开其他城市半个身位的架势；更值得瞩目的是，先行者行列中虽有深圳这一历来敢为人先的改革排头兵，但更不乏合肥等新面孔。本文在关注到这一地域发展差异的基础上，将综合探讨当今各地区在推进低空经济发展的全过程中应秉持的可行战略和可靠原则，在低空经济地区立法现状和产业创新需求间探索出平衡路径，并试对各发展情况中较有代表性的城市作初步分析。

本团队长期为上海机场（集团）有限公司及其下属单位提供法律服务，在民用航空领域具有丰富的法律服务从业经验。同时，本团队积极参与上海市低空经济发展布局，曾受邀作外部法律顾问参与专题研讨会议，了解、学习上海地区有关低空经济发展路径及未来生态设想与构建。本文由团队专业律师基于相关专业领域从业经验，经思考、研讨和调研学习后撰写而成。

第一部分 低空空域的双重属性

在当前的低空热潮下，对低空经济发展模式和制约因素的综合分析文章已不在少数，其切入视角多有不同，或聚焦于立法体制，或聚焦于商用场景……几类不同的分析思路均不乏亮点，但我们认为：从低空经济的源头活水——低空空域入手，最能在描述低空经济的发展脉络和破局进路时切中肯綮，达到纲举而目张的效果；而低空空域本身所具备的两类不同属性和该等不同属性之间隐含的张力，又恰好为描述低空经济的发展现状和前景提供了绝佳的视角。

1.公共经济产品属性

空域虽然属于空间划分概念，但在航空技术发展迅速的当下，其经济产品属性逐渐超越其自然属性而凸显：当前人类对传统地面运输体系的开发利用效率已综合达到较高水平，以低空经济为代表的航空业革新被寄希望成为下一个产业增长点，以空间为载体承载航运、科研的需求日益高涨；在此背景下，空域作为承载航空运输的自然空间，其不仅实质上决定了航空业的发展模式、行业生态和发展前景，更能通过产业链的作用而广泛赋能其他产业，对其他产业的运营效率提升起重要作用。

同时，空域作为一类惯常被视为公共资源的概念，在传统开发模式下民用航空业对其利用的程度相对扁平化，尚不能影响空域资源的非排他性和非私有性。但在低空经济勃兴的当下，对空域的纵向开发和多元利用已势在必行，这一整体趋势既可能冲击空域资源原有的公共属性，引发社会公众对全新空域资源配置方式的争议（如平阴县“卖天”事件引发的巨大舆论争议），亦可能在空域利用高度拓展至低空的大背景下，滋生出更多的噪音侵扰、坠物伤人、冲撞建筑物等危害公共安全的事件，引发空域资源的“公地悲剧”。

基于以上分析，我们认为：空域资源整体具有公共经济产品的属性，其经济产品属性决定了对空域资源进行要素化、市场化的配置势在必行且极具发展潜力；其公共属性决定了应当对空域资源配置方式的要素化改革进行规范引导和持续监督，但又不能出于畏惧心理排斥对空域资源的利用，面对低空经济的万亿蓝海作茧自缚。

2.战略安全资源属性

同时，自“制空权”这一军事理论概念正式提出并得到充分实践检验后，空域资源便天然作为空中作战的自然载体和保卫空中国家安全的必然凭依，与军事、国防等国家安全概念紧密关联。我国历来以保障国家安全作为空域管理的基本原则，明确以空军作为空域管理的基本主体，在全面贯彻总体国家安全观的时代要求下，空域资源的战略安全属性更是愈发重要。

当前低空经济在发展起步阶段所面临的各项制约因素中，有相当一部分来源于上述空域的安全资源属性：安全资源属性的重要程度不必赘述，基于安全管理需求而对空域进行管控调节的总原则不可动摇、不应动摇，而低空经济作为新兴行业，其规范程度（包括生产作业的规范程度和立法的齐备度）仍有待提高，发展路径尚不完全明朗；因此，尚未完全完成自身规范化进程的低空经济在发展过程中遭遇了空域管理强规范需求的挑战，产业对现有规范的适应性相对较低致使规范因素成为了低空经济当前发展阶段的主要卡点。

综合地看，基于空域自身安全资源属性的重大意义和其极具潜力的公共产品属性，在低空经济发展面临“规范背景-产业需求”的张力时，应坚持下述要点：

①低空经济发展应当以法律法规等规范作为红线、底线、界限，在低空开发需求涉及国家安全、人民群众生命财产安全时，绝不能为发展而逾越规范红线，最大限度保障空域的安全资源属性。

②低空经济发展应当在规范所确立的框架内大胆创新、试点、开拓，综合协调军地民多方主体和上下游全产业链资源，依据现有政策框架尝试开辟新发展路径，在上位法基础上通过细化解释和先行试点等方式大胆协调政策资源，最大限度开发空域的公共经济产品属性。

从上述分析视角和结论出发，对当前各地低空经济发展情况和在各方面分别具有代表性的城市进行再审视，可以发现：以北京、深圳为代表的城市，在发展低空经济的过程中深入贯彻了上述原则，既最大限度尊重了本地空域管理政策环境，又以长远的战略视角综合审视了本地空域管理政策环境下的低空经济发展可能性，将自身固有区位优势与政策环境深度融合

第二部分 基于代表城市的发展战略分析

1.“北京模式”：强监管需求下的产业发展进路

目前，北京市的低空经济发展情况相当亮眼：在不同媒体、研究院分别制作的低空经济报告中，北京长期被列为发展情况全国前二的城市，如每日经济新闻·城市进化论与火石创造联合发布的《城市低空经济“链接力”指数报告（2024）》中，北京不仅在上榜30城中位列总榜第一、上中下游指数三榜第一，还在细分指标中被评为企业聚集度、资本活跃度和创新聚集度指标第一。值得注意的是，虽然北京低空经济产业发展态势迅猛，但北京的空域受限程度在全国主要超一线城市中相对严重：除超大型城市常见的民航空域资源紧张问题外，由于其特殊地位和战略安全需求，北京对低空民用航空器的飞行亦进行了严格限制，从民用无人机驾驶航空器综合管理平台的查询结果看，北京市内绝大多数区域均不可进行民用无人机飞行，市内临时空域申请亦难度较高。上述飞行限制无疑对低空经济发展所需的适航测验场景和日常应用场景产生了挑战，北京的低空经济发展如何能在这一背景下取得卓著成就，值得深入探究。

综合来看，由于北京市空域的战略安全资源属性极强，对空域开发利用的限制和监管力度亦最大且难以变更，这一背景决定了北京低空经济难以通过常规的协调、试点等措施以“测验-推广-商业化”的常规路径发展；但北京通过对低空经济产业生态和空域双重属性的深入理解，观察到：空域的公共产品属性与安全资源属性并非绝对对立，基于安全资源属性而设立的空域管理规范主要影响的是低空经济产业的应用侧，但低空经济的产业生态下发力点并不局限于应用侧，以电子围栏、航空器适航标准、飞控技术和低空监管技术等为代表的监管侧发力点亦是一片蓝海；布局监管一侧的战略不仅有利于对北京的现行立法规范环境进行“扬长避短”，更有利于把握全国各地大力推进低空经济发展时相应带来的监管需求，且可以通过多管齐下、多侧发力的形式最大化激活空域的公共产品属性。

在这一兼顾了空域两大属性的发展方向确定后，北京作为首都和教育中心的优势迅速凸显出来：低空经济产业中心布局接近审批监管部门，最大化地为了解监管动向、接收监管需求提供便利；承接清华大学、北京航空航天大学等多所相关专业强校的科研优势和中关村（中关村丰台）等产业科技园区的研发优势，基于低空经济监管需求进行针对性科研探索；最新监管侧相关产品和技术拥有广阔应用场景，迎合了践行总体国家安全观的实践过程中对空域管制的需求，并在实践中得到了充分的应用检验。

上述低空经济发展的“北京模式”同时兼具了法治和产业两大角度的重大意义，在法治角度上，“北京模式”对现行规范的尊重充分体现了法治精神，在认识到空域安全资源属性的背景下展示了“有法必依”的坚定决心；在产业角度上，“北京模式”探索了低空经济作为新兴产业在特定地区面临强监管强规范要求时的特色发展路径，展示了产业发展需求顺应监管要求而进行调整、适应的规范化产业发展生态。

2.“深圳模式”：以协调创新为代表的发展方向

深圳作为同样领跑低空经济发展方向的城市，其率先“起飞”的路程也并非一帆风顺。区别于北京在政策层面对民航和低空空域的资源调配统一限制，深圳空域背景为低空经济发展带来的问题在于资源分配的紧张和资源申请程序的繁复：深圳位于以空域情况复杂著称的粤港澳大湾区，其地处华南经济中心和运输枢纽，机场数量多且分布密集，空域拥挤程度与长三角地区并居全国第一；同时，由于背靠香港的特殊区位，深圳空域管理上同时受到广州进近管制区、珠海终端管制区、香港进近管制区、广州区域管制区以及香港管制区等特殊区域的影响，不同区域的空域（包括民航高度空域和低空空域）的申请和划分同时涉及粤港澳多地政府和空军主管单位，且在衔接上还需考虑香港特区制度与内地制度的区别……深圳的空域管理背景，集中凸显了我国空域管理制度上“九龙治水”之困。在这一大背景下，深圳发展低空经济的主要卡点在于空域申请、应用上较大的程序性成本。

但综合分析，深圳空域因安全资源属性所带来的挑战并未如北京一般巨大，深圳低空空域的开发利用难点不在于规范层面设置了禁止性红线，而在于空域管理/申请同时涉及多地不同规范，不同规范对同一事项的具体要求难以对齐。在安全资源属性（及有关规范）未成为主要卡点的背景下，深圳为最大程度激活低空空域的公共经济产品属性，在国家低空经济发展相关规划和《民用航空法》《飞行基本规则》等的框架下，通过军地民三端的积极协调有效为低空经济发展降低了行政程序成本和限制：早在2018-2019年，深圳即通过了《深圳市民用微轻型无人机管理暂行办法》《深圳地区无人机飞行管理实施办法（暂行）》等地方规范性文件，除对禁止飞行区作出总体划分和原则性规定外，上述规范性文件还统一规定了南部战区相关部门作为审批无人机飞行的具体负责机构、深圳市政府每半年一度汇总各方需求后统一向军方主管部门提出；在更新后的《民用航空法》《飞行基本规则》将临时空域的单次申请可用时间上限扩充至一年后，深圳在具体应用层面为包括通用航空、无人机等方面的低空空域使用积极联络，通过与民航华南局签订《关于建立深圳通用航空发展协调工作机制备忘录》等形式，吸引到美团、顺丰等大型企业在深圳发展低空经济的市场应用场景，相关试点在2019-2020年即在深圳铺开，为后续低空经济元年深圳抢占先机铺设了坚实基础。

如果将上文北京探索出的低空经济“北京模式”强调了产业需求对监管需求的单向配合，那么深圳在自身特定背景下走出的“深圳模式”，则展示了在监管框架下通过地区自主能动探索协调，最终实现低空经济合规性与创新性达成平衡的可能性。深圳在确认本地低空经济产业发展拟采取措施不违背规范红线的前提下，积极通过发布地方政策、沟通争取国家级政策试点待遇、统筹现有制度工具等措施，在低空经济发展过程中兼顾了空域的上述两种属性。

前文重点介绍的北京、深圳是当前地区低空经济发展的代表，也是在发展过程中综合研判自身空域的两种属性并以此确定低空经济发展路径的代表；而上海等其他低空经济发展城市则仍在平衡前述的“规范背景-产业需求”之张力，并已在探索具有自身特色的发展道路，其发展前景值得进一步观察、期待。

第三部分 结论

总体而言，我们认为：低空经济本身兼具战略安全资源属性和公共经济产品属性，战略安全资源属性决定了对低空经济的探索实践均应在法律法规的框架下进行有序探索，同时公共经济产品属性决定了对低空经济的发展应当在立法红线内对现有的立法状况和规则工具进行有效探索、创新运用，通过开拓性的实践为低空经济发展创造破局点。

在行业整体规范尚需完善、各地政策环境有别的大背景下，我们认为各地依法合规推动低空经济发展的要点和应有之义是，充分把握低空空域资源的双重属性，对本地低空空域利用方向中涉及国家安全等战略安全属性的部分进行梳理，划定基础的低空空域开发红线，明确要求不得对红线内的空域进行开发、不得采取红线圈定的特定开发方式；而对红线外的空域资源和发展方式，则应当充分认识到低空空域资源作为公共经济产品的开发必要性和巨大潜力，以坚定的发展魄力和改革决心，通过合法的导向性政策、政企协调体制和行政流程改革，为低空经济发展创造健康环境。

感谢团队实习生蔡华溢对本文的撰写作出卓越贡献。